Metodi e fonti
Come definire il perimetro di un mercato con la NOGA
Delimitare un mercato non è statistica descrittiva: stabilisce chi può offrire un bene o un servizio e a quali condizioni.
Perché il perimetro di un mercato è una questione giuridica, non solo statistica
Delimitare un mercato non è statistica descrittiva: stabilisce chi può offrire un bene o un servizio e a quali condizioni. La legge federale sul mercato interno (LMI) garantisce a persone fisiche e giuridiche con succursale o sede in Svizzera un accesso libero e uguale al mercato in tutta la Svizzera per esercitare la propria attività economica (art. 1 cpv. 1 LMI).
Il perimetro coincide con la cerchia di operatori che possono invocare questo diritto. Chi ne resta fuori affronta requisiti e condizioni cantonali o comunali che gli altri non devono rispettare.
La LMI attua il diritto con il principio del luogo d'origine. Ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 LMI, ogni persona ha il diritto di offrire beni, servizi e prestazioni di lavoro in tutto il Paese se l'esercizio dell'attività lucrativa è permesso nel cantone o nel comune del suo domicilio o della sua sede. Fanno fede i regolamenti del cantone o del comune di domicilio del fornitore (art. 2 cpv. 3 LMI).
Chi esercita legittimamente un'attività può inoltre stabilirsi in ogni parte della Svizzera per esercitarla secondo le disposizioni del luogo del primo domicilio, anche se l'attività in quel luogo viene interrotta (art. 2 cpv. 4 LMI).
Il principio poggia sulla presunzione legale che i regimi cantonali e comunali di accesso al mercato siano equivalenti (art. 2 cpv. 5 LMI). Se la presunzione non è confutata nel caso concreto, all'offerente esterno va concesso l'accesso senza ulteriori indugi (DTF 135 II 12, consid. 2.4).
La restrizione è ammessa solo come eccezione, a condizioni cumulative. L'autorità del luogo di destinazione deve prima verificare se le norme generali-astratte di accesso al mercato e la prassi del luogo d'origine garantiscano una protezione degli interessi pubblici equivalente a quella delle norme del luogo di destinazione.
Se nel caso specifico la regolamentazione del luogo d'origine offre una protezione nettamente inferiore, la presunzione di equivalenza è confutata. Allora la restrizione è lecita solo se soddisfa tre condizioni cumulative: a) si applica allo stesso modo ai residenti locali; b) è indispensabile per salvaguardare interessi pubblici preponderanti; c) è proporzionale (art. 3 cpv. 1 LMI). Le restrizioni chiaramente sproporzionate sono illecite (art. 3 cpv. 2 LMI).
Allargare o restringere il perimetro significa decidere chi va trattato alla pari dei residenti e quali condizioni superano il test di proporzionalità.
La NOGA come griglia di partenza: cosa delimita e cosa lascia aperto
La NOGA, nomenclatura generale delle attività economiche, è una classificazione sistematica per livelli successivi: dai grandi settori a divisioni, gruppi e classi, con codici via via più dettagliati. Nel lavoro di delimitazione serve a costruire l'elenco iniziale delle attività potenzialmente concorrenti.
La NOGA è pubblicata dall'Ufficio federale di statistica (UST). La versione vigente è la NOGA 2025, strutturata in sezioni contraddistinte da lettere e divisioni a due cifre. Per cercare i codici, l'UST mette a disposizione dal 1996 l'applicazione KUBB.
Dal codice dell'impresa analizzata si isolano i codici vicini. Si ottiene così una prima popolazione di operatori da esaminare, in modo omogeneo, replicabile e indipendente dalle valutazioni delle parti.
Un esempio: se l'attività analizzata ricade nella sezione C, divisione 21 (Fabbricazione di prodotti farmaceutici di base e di preparati farmaceutici), si isolano le divisioni contigue della stessa sezione, come la 20 (Fabbricazione di prodotti chimici) e la 22 (Fabbricazione di prodotti in gomma e in materie plastiche). Da qui si costruisce l'elenco iniziale degli operatori da verificare.
Un insieme di codici non dimostra però che due operatori si confrontino sullo stesso mercato. La classificazione segue una logica produttiva – che cosa fa l'impresa – non una logica di sostituibilità, cioè a chi si rivolge il cliente se il prezzo cambia.
La NOGA non dice se due imprese sono concorrenti. Serve a delimitare la popolazione di partenza, non a decidere la sostituibilità. Per il perimetro giuridico fanno fede la LMI e la LCart; la SECO è responsabile del miglioramento delle basi legali, in particolare della LCart e della LMI, mentre l'esecuzione della legge sui cartelli compete alla Commissione della concorrenza.
Due imprese con lo stesso codice possono operare in aree geografiche non sovrapposte o su gamme di prodotto non intercambiabili per il cliente. Due imprese con codici diversi possono competere per la stessa domanda.
Il codice dice anche poco sulla direzione della concorrenza: un fornitore a monte e il suo cliente a valle possono ricadere in classi contigue pur non essendo concorrenti.
La griglia va trattata come ipotesi di lavoro da verificare, non come risultato. Il passaggio successivo consiste nel testare, attività per attività, se esiste una domanda disposta a spostarsi e un'offerta in grado di reagire, con quali tempi e a quali costi. Solo dopo questa verifica il perimetro acquista un contenuto giuridico utilizzabile nel test di idoneità concreta.
Dalla qualificazione formale all'idoneità concreta a pregiudicare la concorrenza
La revisione della legge sui cartelli ha spostato il baricentro della valutazione. Con l'art. 5 cpv. 1bis LCart il legislatore precisa i requisiti per valutare gli accordi in materia di concorrenza.
Occorre una valutazione complessiva che consideri elementi qualitativi – in particolare i dati empirici sulla natura dell'accordo – ed elementi quantitativi, come le condizioni di mercato concrete nel singolo caso. Premessa: gli accordi non sono illeciti per la sola forma, ma perché idonei a pregiudicare la concorrenza effettiva.
Ne segue una conseguenza diretta per il perimetro. Il tipo di accordo resta un indizio importante, perché l'esperienza generale permette di desumere un tipico potenziale di danno; l'indizio da solo non è però prova conclusiva.
La nuova normativa richiede un'ulteriore verifica: se quel potenziale di danno possa concretarsi nel contesto di mercato specifico. Il perimetro non è più un contenitore definito in astratto per categoria di accordo, ma la cornice entro cui si dimostra che il danno temuto può realizzarsi. In via complementare è stato precisato l'elenco delle fattispecie presuntive dell'art. 5 cpv. 3 LCart.
Sul piano istituzionale, secondo la SECO il Consiglio federale ha approvato il 20 maggio 2026 il messaggio concernente la modifica della legge sui cartelli e della legge sul Tribunale amministrativo federale. Il pacchetto separa più nettamente la COMCO dalla sua segreteria: in futuro le indagini dovranno svolgersi senza il coinvolgimento della COMCO. Il ruolo della segreteria nella fase decisionale sarà limitato al minimo indispensabile.
La COMCO dovrebbe passare dagli attuali 11-15 a 5-7 membri, con specializzazione accresciuta. La segreteria dovrà comunicare alle imprese il risultato provvisorio dell'inchiesta entro dodici mesi dall'apertura. Presso il TAF si prevede di ricorrere anche a giudici specializzati, non di carriera, con competenze in economia e diritto della concorrenza.
Economiesuisse ha accolto positivamente la revisione materiale approvata dal Parlamento in sessione invernale: approccio basato sugli effetti reali per accordi e casi di abuso, modernizzazione del controllo delle concentrazioni. Ritiene che dopo la revisione materiale servano ora riforme istituzionali più coraggiose.
Il perimetro costruito con la NOGA è il punto di partenza. La sua rilevanza giuridica si misura con l'idoneità concreta a pregiudicare la concorrenza.
Il confine territoriale: mercato interno svizzero e mercati esteri
La dimensione geografica è il punto in cui perimetro giuridico e perimetro economico tendono a divergere. Sul piano interno, la LMI vuole creare un mercato in cui gli operatori economici possano svilupparsi il più liberamente possibile dalle barriere cantonali e comunali all'accesso (art. 1 cpv. 1 LMI).
Per un'impresa che vuole operare fuori cantone, il perimetro rilevante è definito dai regimi di accesso del luogo d'origine e del luogo di destinazione. Contano la presunzione di equivalenza e i requisiti della norma sulle restrizioni, non una geografia amministrativa astratta.
Quanto il mercato interno sia effettivamente aperto è una questione che va verificata caso per caso.
Per chi delimita un perimetro, gli ostacoli cantonali e comunali non sono un residuo storico ma un dato operativo da censire caso per caso. Dove l'accesso è di fatto chiuso, il perimetro geografico si ferma al confine del regime che lo consente.
Il perimetro può però eccedere i confini nazionali; in tal caso una delimitazione solo svizzera diventa irrilevante. Nell'industria farmaceutica, con una quota di esportazione del 28 per cento, gli Stati Uniti sono il mercato più importante del settore svizzero.
Secondo gli economisti di Raiffeisen Svizzera, circa la metà dell'eccedenza commerciale del settore proviene dagli Stati Uniti e molte aziende realizzano lì la maggior parte del proprio fatturato.
Un'analisi limitata al mercato svizzero non coglierebbe né la pressione concorrenziale effettiva né i vincoli che determinano le condizioni di offerta. Tra questi vincoli figurano i dazi settoriali evocati fino al 250 per cento e la regolamentazione dei prezzi.
Un banco di prova: come si sposta il perimetro nel settore farmaceutico
Il settore farmaceutico mostra bene come il perimetro cambi con il segmento scelto. Fino all'inizio degli anni Novanta erano in gran parte le case farmaceutiche a produrre i propri farmaci. Con i progressi della medicina, in particolare biotecnologia e genetica, la produzione è diventata sempre più complessa.
Molte case hanno iniziato a esternalizzarla a produttori farmaceutici per conto terzi. Le ragioni sono operative: più tempo e capacità per concentrarsi su ricerca e commercializzazione, risparmi sulla gestione degli impianti propri e riduzione dei rischi.
La produzione di farmaci complessi è soggetta a linee guida rigorose. I produttori su commessa dispongono di infrastrutture con severi controlli di qualità e standard.
Il conto terzi è un mercato a sé. Secondo la società di ricerca Morning Star, il mercato globale della produzione farmaceutica su commessa ha raggiunto 100 miliardi di dollari USA e cresce a un tasso annuo del 7 per cento, molto più rapidamente del mercato farmaceutico globale, che presenta una crescita del 5-6 per cento. Al suo interno i farmaci biotecnologici sono il segmento in più rapido aumento.
Se il perimetro è la produzione conto terzi, concorrenti e quote sono diversi da quelli della produzione propria; se il perimetro è il principio attivo, cambiano ancora. La geografia segue la stessa logica di segmentazione.
Negli ultimi anni la produzione farmaceutica su commessa è cresciuta notevolmente in Cina, soprattutto nel comparto dello sviluppo iniziale di farmaci. Si osserva un disaccoppiamento dei mercati cinese e statunitense.
Sul versante svizzero, l'industria farmaceutica produce quasi il 10 per cento del prodotto interno lordo. Dal 2020 contribuisce per circa il 40 per cento alla crescita economica annuale e genera oltre la metà di tutte le esportazioni. Circa il 28 per cento delle esportazioni farmaceutiche è diretto negli Stati Uniti.
Perché questi dati contano per il perimetro: i prezzi dei medicinali negli Stati Uniti sono tra i più alti al mondo. Complessivamente gli americani pagano circa il 178 per cento in più rispetto alla media globale; per i prodotti originali la quota sale al 322 per cento. I prodotti protetti da brevetto costano negli USA il 239 per cento in più che in Svizzera.
Il governo statunitense persegue due obiettivi in tensione tra loro: riportare la produzione negli Stati Uniti e abbassare i prezzi dei farmaci. Finora i prodotti farmaceutici sono in gran parte rimasti esclusi dalle misure doganali imposte.
Chi delimita il mercato deve quindi decidere se il perimetro rilevante è quello di vendita (dove stanno i clienti e i prezzi elevati) o quello di produzione (dove si spostano impianti e commesse). Le due scelte portano a concorrenti e quote diversi.
Tre domande prima di fissare il perimetro
- Quali attività sono realmente sostituibili tra loro? La risposta non sta nel codice NOGA, ma nel comportamento di clienti e fornitori.
Se un aumento di prezzo del prodotto A spinge una quota rilevante di clienti verso B, A e B appartengono allo stesso perimetro. Se B richiede qualifiche, autorizzazioni o impianti che non si ottengono in tempi ragionevoli, la sostituibilità resta teorica.
Conviene tenere separate la sostituibilità dal lato della domanda, cioè il cliente che cambia fornitore, e quella dal lato dell'offerta, cioè un altro produttore che può entrare rapidamente.
- Quale area geografica conta per i clienti? Il criterio non è dove ha sede l'impresa, ma dove i clienti possono effettivamente rivolgersi.
Se il cliente svizzero acquista abitualmente all'estero, un perimetro limitato alla Svizzera sopravvaluta la posizione degli operatori nazionali. Se invece esistono barriere all'importazione, regimi di autorizzazione o costi logistici che rendono impraticabile l'approvvigionamento estero, il perimetro può restringersi.
Nel caso farmaceutico la risposta cambia a seconda che si guardi alla produzione propria, al conto terzi o al principio attivo. Cambia anche a seconda che il mercato di riferimento sia la Svizzera o gli Stati Uniti.
- Quali vincoli esterni restringono o ampliano lo spazio di manovra? Tre categorie da passare in rassegna.
I regimi di accesso al mercato: il principio del luogo d'origine e la presunzione di equivalenza dell'art. 2 cpv. 5 LMI fanno sì che l'autorità del luogo di destinazione possa limitare l'accesso agli offerenti esterni solo alle condizioni cumulative dell'articolo 3 capoverso 1 LMI. La presunzione va confutata confrontando la protezione degli interessi pubblici nel luogo d'origine e in quello di destinazione.
I regimi settoriali, che possono sottrarre al perimetro un'area altrimenti contendibile. Le misure commerciali estere, come i dazi evocati nel settore farmaceutico, che modificano la contendibilità di un'area geografica.
Queste tre domande non sostituiscono la valutazione complessiva richiesta dall'art. 5 cpv. 1bis LCart. Servono a raccogliere gli elementi empirici con cui stabilire se il potenziale di danno si concretizza nel mercato così delimitato.
In sintesi: codice NOGA dell'attività, estrazione dei codici contigui tramite UST e KUBB, costruzione dell'elenco iniziale, verifica della sostituibilità con le tre domande, e infine applicazione dei criteri LMI e LCart. Questo è il percorso dal codice di attività alle classi di concorrenti rilevanti.
